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71 députés dont ceux des groupes Gauche démocrate et républicaine, La France insoumise, et Socialistes et apparentés ont déposé un recours pour contester devant le Conseil constitutionnel le projet de loi « confortant le respect des principes de la République ».
Nous estimons que cette loi est manifestement contraire à plusieurs principes à valeur constitutionnelle et notamment :
– Elle porte une atteinte manifestement disproportionnée à la liberté d’association (articles 6, 7 et 8). Avec cette loi, une autorité administrative pourrait refuser l’octroi d’une subvention ou exiger son remboursement à une association qui ne respecterait pas un « contrat d’engagement républicain ». Mais le contenu même de ce « contrat d’engagement républicain » étant caractérisé par le flou, cet article risque de conduire à de très sérieuses atteintes à la liberté d’association.
– Elle porte atteinte au droit à la sûreté et fait peser une grave menace sur la liberté d’expression et plus particulièrement sur la liberté d’informer (article 18). Cette loi pourrait faire obstacle à une enquête journalistique concernant une personne ne serait-ce qu’en publiant le nom de l’entreprise qu’elle dirige ou dans laquelle elle travaille ou pourrait servir de prétexte pour placer en garde à vue toute personne filmant une intervention policière par
exemple lors d’une manifestation.
Nous demandons au Conseil constitutionnel de censurer ces dispositions ainsi que
les articles 4 et 14 bis AA.
Retrouvez ci-dessous le texte complet du recours :
Recours devant le Conseil Constitutionnel sur le projet de loi « confortant le respect des principes de la République »
Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs les membres du Conseil constitutionnel, nous avons l’honneur de vous déférer, en application du second alinéa de l’article 61 de la Constitution, l’ensemble du projet de loi « confortant le respect des principes de la République » tel qu’adopté le 22 juillet 2021 par l’Assemblée nationale et le Sénat. Les députées et députés, auteures et auteurs de la présente saisine, estiment que cette loi est manifestement contraire à plusieurs principes à valeur constitutionnelle puisqu’elle porte notamment une atteinte manifestement disproportionnée à la liberté d’association (articles 6, 7 et 8). Son article 18 porte atteinte au principe de légalité des délits et des peines ainsi qu’au droit à la sûreté. Il fait en outre peser sur la liberté d’expression ainsi que sur la liberté de la presse une grave menace.
Sur l’article 4
Pour votre Conseil, le principe de proportionnalité des peines, découlant de celui de nécessité, n’est pas méconnu « lorsque plusieurs dispositions pénales sont susceptibles de fonder la condamnation d’un seul et même fait, les sanctions subies ne peuvent excéder le maximum légal le plus élevé ». Mais un doublon législatif doit être examiné au regard du principe de clarté de la loi pénale. D’ailleurs, selon votre jurisprudence « le principe de clarté de la loi [···] et l’objectif de valeur constitutionnelle d’intelligibilité et d’accessibilité de la loi [···] imposent d’adopter des dispositions suffisamment précises et des formules non équivoques » (Cons. const., n° 2005-514 DC, 28 avr. 2005, cons. 14). Il découle du principe de clarté que la qualité rédactionnelle est donc, non seulement, un rempart contre l’arbitraire mais encore contre une procédure qui serait appliquée de manière critiquable à une personne.
L’article 4 crée un nouveau délit. Il est ajouté après l’article 433-3 du code pénal, un article 433-3-1 prévoyant et réprimant les menaces, violences ou intimidations quelconques à l’égard d’un agent public ou, plus largement, de toute personne chargée d’une mission de service public, afin d’obtenir l’exemption totale ou partielle, ou encore une application différenciée, des règles régissant le fonctionnement du service public.
Le nouvel article créé par le projet vient à la suite de l’article 433-3 du code pénal. Celui-ci punit dans son dernier alinéa (alinéa 6) le fait d’user de menaces, de violences ou de commettre tout acte d’intimidation pour obtenir d’une personne chargée d’une mission de service public qu’elle accomplisse ou s’abstienne d’accomplir un acte de sa fonction, de sa mission ou de son mandat ». Cette infraction est punie de 10 ans d’emprisonnement et de 150 000 euros d’amende. La clarté est un indispensable pour l’aspect concrétisable de la règle.
La nouvelle infraction créée par l’article contesté est par conséquent susceptible d’entrer dans le champ du dernier alinéa de l’article 433-3 (alinéa 6) et ce, alors même qu’un alinéa dudit article précise qu’il « ne s’applique pas aux faits mentionnés à l’article 433‑3‑1. ». Comment appliquer une telle disposition lorsque des faits seront susceptibles d’entrer dans le champ de la qualification de ces deux articles ? Cela crée une incertitude juridique non souhaitable. D’autant plus que les peines prévues par l’article du présent projet sont deux fois moins sévères que celles du dernier alinéa de l’article 433-3. Ainsi ces deux infractions partagent les mêmes éléments constitutifs et protègeraient les mêmes valeurs sociales, et pourraient ainsi punir des faits identiques, ce qui permettrait aux autorités de poursuite de choisir discrétionnairement l’une ou l’autre de ces incriminations, l’une étant beaucoup plus sévèrement punie que l’autre.
Dans son avis sur le projet de loi, le Conseil d’État constatait d’ailleurs « le code pénal comporte de nombreuses incriminations relatives aux menaces, intimidations ou violences contre des personnes, sans que celles-ci soient toujours claires et bien articulées entre elles » et suggérait « au Gouvernement d’engager une réflexion afin de leur donner plus de lisibilité et de cohérence ».
Face à la violation du principe de clarté et le risque d’arbitraire qu’il fait peser, cet article appelle votre censure.
Sur les atteintes manifestes à la liberté d’association (articles 6, 7 et 8)
Plusieurs articles de la loi qui vous est déférée portent une atteinte manifeste à la liberté d’association. Il s’agit des articles 6, 7 et 8.
Cette liberté constitutionnelle est d’autant plus précieuse que notre système démocratique dépend consubstantiellement de son respect. Elle permet, en effet, de s’organiser collectivement pour défendre une cause ou des valeurs et de former ce que l’on appelle la « société civile ». Nul hasard dans le fait qu’il s’agisse de la première liberté dont la valeur constitutionnelle a été reconnue par votre juridiction. A l’occasion de votre décision du 16 juillet 1971, vous l’avez érigé en Principe fondamental reconnu par les lois de la République :
« Considérant qu’au nombre des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République et solennellement réaffirmés par le préambule de la Constitution il y a lieu de ranger le principe de la liberté d’association » (cons.2). C’était il y a cinquante ans exactement.
Sur l’article 6
Cet article vise à créer un « contrat d’engagement républicain » auquel devra souscrire toute association ou fondation sollicitant une subvention auprès d’une autorité administrative. Cette autorité (qui pourra être une collectivité territoriale, une administration déconcentrée, une institution publique ou un organisme chargé de la gestion d’un service industriel et commercial) pourra donc non seulement refuser l’octroi d’une subvention en cas refus de souscrire à un tel contrat » ou de non-respect de son contenu mais également fonder une demande de restitution d’une subvention déjà versée à l’association visée.
À titre liminaire, il faut remarquer que la possibilité existe d’ores et déjà pour les autorités publiques de refuser une subvention ou d’en retirer le bénéfice à une association. Si l’octroi ou le refus d’octroyer une subvention constitue un pouvoir discrétionnaire, le retrait d’une subvention doit être justifié par le non-respect « des conditions mises à son octroi » en vertu de l’article L 242-2 du code des relations entre les particuliers et l’administration. L’article visé vient donc ajouter un motif de refus d’octroi ou de retrait de subvention l’engagement à respecter le « contrat d’engagement républicain ».
Ce contrat d’engagement républicain et le régime qui lui est associé risquent de conduire à l’exercice de pressions sur certaines associations manifestement incompatibles avec la liberté d’association. En premier lieu, l’article 6 est entaché d’incompétence négative en raison de son manque de clarté qui confère aux autorités publiques compétentes un pouvoir d’appréciation confinant à l’arbitraire et manifestement incompatible avec le régime protecteur de la liberté d’association. Il résulte de votre jurisprudence constante « qu’il appartient au législateur d’exercer pleinement la compétence que lui confie l’article 34 de la Constitution ; qu’il doit, dans l’exercice de cette compétence, respecter les principes et règles de valeur constitutionnelle et veiller à ce que le respect en soit assuré par les autorités administratives et juridictionnelles chargées d’appliquer la loi ; qu’à cet égard, le principe de clarté de la loi, qui découle de l’article 34 de la Constitution, et l’objectif de valeur constitutionnelle d’intelligibilité de la loi, qui découle des articles 4, 5, 6 et 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, lui imposent, afin de prémunir les sujets de droits contre une interprétation contraire à la Constitution ou contre le risque d’arbitraire, d’adopter des dispositions suffisamment précises et des formules non équivoques » (Décision 2001-455 DC, du 12 janvier 2002, cons. 9). Or, les éléments de ce « contrat », tels qu’ils résultent de la loi, sont particulièrement flous et pourront en conséquence fonder des interprétations excessives allant bien au-delà de ce que peut souffrir la liberté d’association. Ainsi en est-il de l’engagement à respecter le principe de dignité de la personne humaine qui est l’un des principes les plus fondamentaux mais également les plus polysémiques du droit constitutionnel contemporain1. Un maire, un président de conseil départemental ou régional pourra ainsi se fonder sur cette disposition législative pour refuser l’octroi d’une subvention ou demander son remboursement à une association dont l’activité lui semblera contraire au principe de dignité. Ce principe permettrait ainsi de fonder une décision portant atteinte à la liberté d’association sans que le législateur ait fixé des bornes à un tel pouvoir d’interprétation. C’est à propos de l’interprétation de ce principe que les débats de société ont souvent lieu, chacun ayant sa propre définition de la notion de « dignité de la personne humaine » pour appuyer des positions contradictoires. Ainsi que le constatait le Conseil d’Etat, à propos du principe de dignité, dans son avis n°401549 du 3 décembre 2020 « des débats publics récents, notamment en matière éthique, illustrent le fait qu’il s’agit d’un principe qui revêt une dimension morale qui peut faire l’objet d’interprétations antagonistes ». Il en va de même s’agissant de la référence aux symboles de la République » qui soulève d’innombrables questions relatives au droit à l’irrévérence face au drapeau tricolore ou à La marseillaise. Nulle borne ici encore n’a été fixée par le législateur afin d’exclure la possibilité pour une autorité administrative d’estimer que l’accrochage d’un autre drapeau ou le détournement de l’hymne national, constituent une marque d’irrespect vis-à-vis des symboles de la République. Enfin, l’engagement de s’abstenir de tout action portant atteinte à l’ordre public » manque singulièrement de clarté. Elle pourrait de ce fait être interprétée de manière particulièrement extensive afin de fonder un refus de subvention ou son remboursement à toute association qui appellerait à manifester, par exemple contre les violences policières ou en faveur de la protection des personnes en situation irrégulière sur le territoire français ou à mener des opérations de désobéissance civile.
Parce que le contenu même de ce « contrat d’engagement républicain » est caractérisé par le flou, cet article risque de conduire à de très sérieuses atteintes à la liberté d’association. En amont, l’association qui sollicitera l’octroi d’une subvention s’exposera à un contrôle de ses activités et des valeurs qu’elle défend par l’autorité administrative qui pourra alors s’appuyer sur les éléments du contrat défini par la loi afin de conditionner l’octroi de la subvention à une modification de tout ou partie des activités de l’association. En aval, de nombreuses associations risquent de se trouver dans des situations délicates en cas de changement de majorité politique d’une collectivité ou du Gouvernement : telle association précédemment soutenue par l’autorité publique pourra se voir exiger de rembourser les subventions perçues sur le fondement de critères dont nous avons pu constater le caractère flou et imprécis.
Eu égard au droit existant, qui permet d’ores et déjà de refuser ou de retirer une subvention aux associations, cet article introduit une rigueur non nécessaire et disproportionnée qui pourrait conduire à de graves atteintes à la liberté constitutionnelle d’association.
Non seulement le législateur a négligé d’édicter les garanties de nature à préserver la liberté des associations, mais il s’est en outre contenté de renvoyer à un décret le soin de préciser les modalités d’application de cet article.